Har det blitt mer statlig styring av kommunene?

På Forvaltningskonferansen 19.11.15 var temaet statlig styring av kommunene. Er det for mye eller for lite styring?  Etter kommunereformen: Hvilken og hvor mye stat trenger vi?

Opptak og presentasjoner fra konferansen.

Professor Signy Vabo, Universitetet i Oslo innledet om forholdet mellom stat og kommune (hun var leder av ekspertutvalget for kommunereformen). Hun ser det som utenkelig at vi ikke skal ha en betydelig statlig styring i Norge, men mener at det kan være behov for mindre styring på noen områder og mer på andre.

Når velferdsstaten kom ble kommunesektoren en betydelig leverandør av tjenester til innbyggerne, og dette har blitt mye mer omfattende og profesjonalisert siden 60- og 70-tallet.

Hvorfor statlig styring?

• Unngå uheldige eksternaliteter (eksterne negative effekter)
• Geografisk likhet
• Rettssikkerhet
• Fordeling - omfordelingspolitikk
• Stabilisering - makroøkonomisk  politikk

Det er ikke spørsmål om staten skal styre kommunene, men hvordan!

To sentrale premisser:

1. Om kommunene deler problemforstålelse/mål   ....eller er uvillige
2. Om kommunene har nødvendig kompetanse     ....og om staten har det

Staten vil løse problemer/nå bestemte mål. Hvem har nødvendig kompetanse? Det er i hvert fall ikke bare staten; stedlig kompetanse må til i de fleste tilfeller.

Tar man nok innover seg i staten når det ikke er nok kompetanse i kommunene; det blir jo ikke mer kompetanse av mer tilsyn!

Situasjonsbetinget statlig styring - og lokal autonomi:

• Handlingsrom - hva kommune prinsippielt kan gjøre
• Handlingsmuligheter - hva kommunen praktisk kan gjøre
• Handlingsevnen - evnen kommunen har til å følge opp sine mål

Avdelingsdirektør Eivor Bremer Nebben, Difi, snakket om myter og fakta i forhold til hvordan staten styrer kommunene i dag. 

Opp gjennom årene har Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) arbeidet mye med statens styring av kommunene. I den siste kartleggingen ble det sett på virkemiddelbruk og utviklingstrekk på tre sektorer i perioden 1999-2015 (Difi-Rapport 2015:19): Grunnopplæring, helse og omsorg og miljø. 

Det er ofte oppslag i media av typen: Staten detaljstyrer kommunene. Men er det tilfelle? Kommunene skal ha mest mulig frihet til å definere innholdet i tjenestene. Staten skal legge rammene for hva som er et nødvendig, forsvarlig og verdig tjenestetilbud. Så er det opp til kommunene å begrunne at de har dette. Statens mål i utgangspunktet er rammestyring, men det blir stilt stadig mer detaljerte krav til innholdet i tjenestene, og til kompetansen for de som skal utføre tjenestene, f.eks. for lærere. Det er også blitt flere rettighetsfestede tjenester, og det betyr mindre frihet for kommunene.

Konklusjonen er at svaret er både ja og nei på om staten detaljstyrer kommune; staten prøver å la være, men klarer det ikke helt, og noen ganger må de gripe inn når tjenestene ikke har et godt nok innhold.

Gir også staten pålegg forkledd som veiledning? Det har blitt mer ressurser i staten gjennom opprettelse av direktorater, og de gir ut mange veiledere. I praksis blir veilederne mottatt positivt i kommunene. Staten (direktoratene) har blitt mye mer besvisst språkbruken, f.eks. at de skriver kan istedet for bør. Det er også en utvikling mot at kompetansemiljøene i kommunene blir tatt med på råd ved utforming av veilederne.

Tilsynstyranni er også ord som går igjen i media; i praksis var det mest i begynnelsen av perioden, fordi det da ble opprettet mange tilsyn. Måten tilsynene gjennomføres på har endret seg mye; det er nå mye mer dialog og støtte, og de som får tilsyn opplever dette som mer støttende enn før. Konklusjonen er at vi kanskje ser begynnelsen på en "mykere" statlig styring enn tidligere.

Departementsråd Bjørn-Inge Larsen, Helse og omsorgsdepartementet, snakket om hvordan få til gode løsninger mellom stat og kommune på helseområdet?

Helse-Norge er stor og sammensatt, og med svært mange selvstendige enheter. Helseministeren styrer med stor distanse gjennom bevilgninger. Han kan instruere hvis han ønsker det, men gjør det sjelden. Det er flotte resonnementer bak dagens situasjon der kommunene er ansvarlige for primærhelsetjenestene, men det er ikke naturgitt at det må være slik; f.eks. er dette er organisert nasjonalt i Storbritannia.

Bjørn-Inge Larsen fokuserte mye på IKT i sin presentasjon: - Norsk helstetjeneste tok tidlig i bruk IKT, så det er et dårlig og gammeldags fundament som ligger i bunn, som det så bygges nytt oppå. I tillegg er det et vell av forskjellige systemer som ikke kommuniserer. Dette er den største hodepinen i forhold til videre utvikling på IKT-området for helse-Norge, sa han. - Det har heldigvis blitt en større nasjonal enighet om hvordan IKT-utviklingen skal foregå - vi har fått et felles målbilde; gradvis har de enkelte kommunene sluttet å bestille egne løsninger med egen funksjonalitet hos forskjellige leverandører. Kommunene og spesialisthelstejenestene må sitte sammen og lage målbildet og felles bestilling, istedet for at det skal bestilles 428 forskjellige løsninger. 

Den sentrale helseforvaltningen reduseres fra 15 til 11 etater fra 01.01.16, men det opprettes også en ny etat: Direktorat for e-helse. - De tar nasjonal ledelse på utvikling av IKT i helse-Norge, sa Larsen. Direktoratet skal ha tett integrasjon med Helsedirektoratet som faglig normerende etat. De får ansvar for styring, gjennomføring og forvaltning av nasjonale IKT-prosjekter. I dette ligger også ansvar for forvaltning og utvikling av lover, forskrifter og IKT-standarder.

- Det å drive helsetjenester er komplisert. Jeg ser fram til kommunereformen og en sterk og kompetent ledelse, avsluttet Bjørn-Inge Larsen.

Administrerende direktør Lasse Hansen, KS, var opptatt av hvordan finne balanse mellom statlig styring og kommunalt handlingsrom? 

Midt i tilsynsrapportenes gullalder uttalte han, han var rådmann på det tidspunktet, at rapportene var nyttige konsulentrapporter i forbedringsarbeidet; det var ikke nødvendigvis populære uttalelser blant hans kolleger.

Rammestyring er noe man har villet over veldig lang tid, men ikke fått helt til; i St. meld. nr 31 (2000-2001) og Meld. St. 12 (2011-2012) slås det fast at det har blitt mer detaljstyring. På den annen side viser den ferske Difi-rapporten at det kanskje går i riktig retning, og at det har blitt "mykere" styring.

Lasse Hansen stilte spørsmålene: - Hvordan vil vi at kommunene skal møte den virkeligheten de er i? Vil vi ha innovative og løsningsorienterte kommuner? Vil vi ha reaktive eller proaktive kommuner? Hjelper det med mere detaljstyring? Hjelper det med mer tilsyn? Difi-rapporten betyr kanskje at vi har nådd et metningspunkt på statlig styring?  Og Hansen svarte selv på spørsmålene - ikke overraskende: - Ja, vi vil ha mindre detaljstyring, uavhengig av kommunereformen, fordi det blir bedre løsninger.

Hansen mente også at Norge er velstyrt i forhold til andre land, og viste til årlige kåringer, blant annet i regi av FN, som slår dette fast gang på gang. Utfordringen er å finne balansen mellom statlig styring og kommunalt handlingsrom? Når Difi sier at IKT er et område som roper på statlig styring, så er KS bare delvis enig, fordi staten ikke selv er så veldig samordnet.

Hans forsøk på konklusjon var: - Jeg håper det blir mer "myk" styring, slik Difi-rapporten ser ut til å vise, og at det blir økt samstyring med en innovativ kommunesektor i årene framover.

Debatt med professor Signy Vabo, Universitetet i Oslo, rådmann Gro Anita Trøan, Birkenes kommune, administrerende direktør Heidi Arnesen Austlid, IKT-Norge og statssekretær Paul Chaffey, Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Gro Anita Trøan har vært rådmann i Birkenes kommune i fire år; hennes opplevelse er at det har blitt flere tilsyn og flere krav, men ser også at noen tilsyn har ført til opprydding i eget hus. Hun ønsker likevel mindre detaljstyring gjennom rettigheter slik at kommunen kan konsentrere seg om å lage gode tjenester.

Paul Chaffey påpekte at behovet for endringer og målet om å få mer ut av ressursene handler både om stat og kommune; han mente også at noe av misnøyen kommer fordi de statlige tilsynene ikke er så samordnet bestandig. Han viste til kommunereformen som den store overbygningen, og at det er en forvaltningsreform som handler om bedre måter å løse oppgavene på ovenfor innbyggerne.

Heidi Arnesen Austlid mener at det er et feil utgangspunkt når staten tenker hva det er som skal leveres ut. - Perspektivet må sees fra den enkelte innbygger, poengterte hun. - Hva er det jeg trenger å få løst? Hun viste til Danmark, og at vi må ha løsninger som er enkle på utsiden (mot innbyggerne) og smarte på innsiden (løsningene og samhandlingen). - På IKT-området er det ikke viktig med kommunal selvråderett, slo hun fast. - Ut fra IKT-Norges kartlegginger er det heller ingen sammenheng mellom gode løsninger og store eller små kommuner. Som innbygger har jeg behov for både kommunale og statlige tjenester, og ønsker de servert ett sted, avsluttet hun.

Signy Vabo slo fast at detaljstyringen er formidabel, og at kommunesektoren nå er mettet. - Dette blir en selvforsterkende sirkel, sa hun. - Flere lover gir flere forskrifter som gir flere tilsyn. Selv om kommunene blir større blir det helt klart ikke mindre statlig styring, men det blir mer likeverdige parter.

Professor Jens Blom-Hansen, Aarhus universitet, snakket om den danske kommunereformens konsekvenser for statlig styring og organisering.

Inntil 2007 var det 271 kommuner med gjennomsnittlig 18 tusen innbyggere. Etter 2007 ble det 98 kommuner med gjennomsnittlig 55 tusen innbyggere. Det ble langt flere sammenslåinger enn myndighetene så for seg; de anså en kommunestørrelse på 30 tusen innbyggere som optimalt. Det var også 30 kommuner som ikke ble berørt av sammenslåinger.

Blom-Hansen var klar på at disse sammenslåingene ikke hadde skjedd i særlig omfang hvis det hadde vært frivillig for kommunene.

Inntil 2007 var det 16 amt (fylker), og etterpå bare 5; det er veldig forskjellig hvor mange innbyggere det er i hvert amt, fra i underkant av 600 tusen (Nord-Jylland) til over 1,6 mill (Sjælland med hovedstadsregionen).

Det var omfattende endringer i oppgavefordelingen mellom de tre nivåene; regionene mistet de fleste oppgaver, og sitter igjen med en viss koordinerende rolle.

Konklusjon: Kommunereformen var også en statsreform. Staten har fått mer makt, og det har blitt mer samordning; det har også blitt en kommunal sektor som er bedre i stand til å løse store oppgaver. 

Samtale med fylkesmennene Magnhild Meltveit Kleppa og Sigbjørn Johnsen. Begge to har lang erfaring som stortingsrepresentanter og statsråder.

De skal nå være pådrivere for kommunereformen i hvert sitt fylke, hhv Rogaland og Hedmark. De har tro på at det blir noen kommunesammenslåinger, men foreløpig er det uklart hvor omfattende det blir.

- Dette er en diskusjon om framtida, sa Sigbjørn Johnsen. - Framtida har den ubehagelige egenskapen at den kommer uansett, så kommunene må være med på diskusjonen - de kan ikke melde seg av. Alle innbyggere har universelle rettigheter om det er store eller små kommuner. Hvordan kan kommunene levere denne rettigheten til god kvalitet?

- Situasjonen vi har idag mht flyktningestrømmen er det ingen som kunne forutse, sa Magnhild Meltveit Kleppa. - Dette er eksempel på at det trengs mer samordning og mer samarbeid fra statlig hold; vi har opplevd tre forskjellige statlige etater som har kommet med informasjon til fylkesmannen - uavhengig av hverandre, og uten en eneste telefon på forhånd.

Politisk redaktør i Aftenposten, Trine Eilertsen, kom med et skråblikk på arbeidet med kommunereformen.

- Rammebetingelsene til Norge er i ferd med å endre seg, og det skjer raskt, slo hun fast. - Det er fallende oljepris, eldrebølge, flyktningetilstrømming, sikkerhetsutfordringer; vi ser ikke rekkevidden av hvordan disse endringene påvirker oss. Det betyr at vi må prioritere i forhold til hva som virker. Jeg tror vi er det eneste land i verden som har en kommunereform der det eksplisitt står at effektivisering ikke er et mål; det er ingen andre land som kan tillate seg å si noe sånt, og det kan hende at vi ikke kan tillate det så veldig lenge heller. Det er klart det er et mål å drive mer effektivt slik at vi kan bruke innsparingen på andre gode formål.

- Digitaliseringen er en av de endringene som påvirker oss aller mest, fortsatte hun. - Det sier jeg ikke fordi jeg kommer fra en bransje som har vært igjennom veldig store omstillinger; jeg tror hver eneste etat kommer til å gjennomgå dramatiske endringer i årene framover. Det handler ikke minst om brukerne som har en forventning om hurtighet og mulighet til å få løst ting på en enkel måte, som påvirker arbeidsprosessene.

Eilertsen snakket også om viktigheten av god ledelse: - Den gangen min bransje hadde veldig god råd, så ansatte vi oss ut av ethvert problem. Ledere som ikke fungerte ble plassert i en krok, og vi ansatte en ny. Dette går ikke idag. Vi har aldri brukt så mye ressurser på lederutvikling og lederoppfølging der vi stiller krav, og der det har konsekvenser; vi har ikke noen sjanse uten god ledelse og god styring.

Hun fortsatte med å ta opp kommune, stat og samhandling mellom dem: - Hvis du er fagperson i en kommune og opplever at du ikke kan definere oppgavene og bruke kreativiteten din og initiativet ditt, blir kommunen uinteressant som arbeidsgiver; for mye detaljstyring, og for mange prosedyrer i hverdagen blir drepende i forhold til å beholde og få tak i ny kompetanse.

- Og nå er vi der at UDI melder at vi neste år må forberede oss på å ta imot mellom 90 og 100 tusen asylsøkere; rekkevidden av det tror jeg ikke vi kan skimte; etter at de har sittet i mottak skal de bosettes i kommunene. De skal sysselsettes, de skal ha tilpassede tjenester; da snakker vi om hele spekteret fra svært komplisert barnevern til eldreomsorg og alt i mellom. Det må jo utfordre sektortankegangen i politikk og forvaltning. Hvordan skal vi løse disse utfordringene hvis vi bare fortsetter som idag? Det er rett og slett ikke et alternativ. Sektortankegangen har sin begrensninger i en så komplisert virkelighet som vi lever i. Og så har jeg til gode å se en regjering som gjør noe med det. Og jeg ser faren for at denne regjeringen blir slukt opp av krisehåndtering; flyktninger er en ting, terror en annen, arbeidsledighet en tredje; det kan suge kraft ut av langsiktig tenkning - den risikoen er tilstede. Det er i så fall veldig, veldig synd hvis det skjer. Jeg mener at det må skje merkbare endringer - kanskje ikke på to år, men det må settes igang. En del av de folkeavstemingene vi har hatt i kommunene har vært på feil grunnlag. Det viktige er hvordan kommunen skal løse de forskjellige oppgavene og utfordringene i et 5-årsperspektiv, i et 10-årsperspektiv. Det er utrolig komplisert - nesten så det ikke egner seg for folkeavstemning, men det må ingen sitere meg på, sa Eilertsen og skapte humring i salen.

- Jeg håper og tror at vi skal inn i en tid der en god del fastlåste standpunkter står for fall; vi er nødt til å se på det vi regner som vedtatte sannheter, og stille spørsmål ved veldig mange av dem. Vi må begynne med oppgavene, vi kan ikke begynne med strukturene; hvordan skal vi løse oppgavene for de personene? Og da er det ingen hellige kyr igjen - etter min mening. Dette er utrolig spennende, og utrolig krevende, avsluttet en engasjert politisk redaktør i Aftenposten, Trine Eilertsen.