Fungerer plan- og bygningsloven etter intensjonene?

Forfattere:
Gro Sandkjær Hanssen
By- og regionforskningsinstituttet NIBR-OsloMet/ NMBU

Nils Aarsæther
NORUT Tromsø

Plansystemet etter plan- og bygningsloven (2008) inngår i et finstemt flernivådemokrati, hvor prinsippet om desentralisering og folkestyre står sterkt, men hvor nasjonale målsettinger danner utgangspunkt for statlig styringsvilje og styringsevne. Balansen mellom nivåene og mellom fellesskapets og privates interesser er arbeidet fram gjennom århundrer. 

Ved plan- og bygningsloven av 2008 ble imidlertid «bærekraftig utvikling» et av de fremste formålene med loven, og dermed legger planlovgivningen opp til å endre en etablert samfunnsmessig balanse til fordel for det som i formålsparagrafen beskrives som «framtidige generasjoner». Det er i planlovens ånd at dagens mange omforente, men i praksis kortsiktige løsninger skal utfordres av generasjonsperspektivet. 

Et viktig spørsmål vi har diskutert er hvorvidt dagens balanse mellom samfunnsmessig regulering på den ene siden, og frihet til å utforme prosjekter på egen eiendom på den andre, er hensiktsmessig for å ivareta hensynet til framtidige generasjoner. 

Det foreligger nå to bøker som belyser i hvilken grad pbl (2008) er konsistent som rettslig system, og hvordan spenningene mellom de mangfoldige og til dels konkurrerende målene og intensjonene i loven spiller seg ut i praksis. Evalueringen har også pekt på behov for endringer.

Forskningsprosjektet har gjennom både juridiske og samfunnsfaglige studier belyst hvordan loven fungerer, og hovedfunnene kan oppsummeres i følgende:

2.1 Plan- og bygningsloven (2008) har i hovedsak høy legitimitet og er godt balansert med hensyn til rammer for nøkkelaktører.
Det gjennomgående inntrykket fra de empiriske undersøkelsene er at pbl (2008) generelt har høy legitimitet. Pbl 2008 er ikke oppfattet som «noens» lov, men som et noenlunde samlende verktøy for utvikling – og vern. Loven oppleves slik sett å være velbalansert med hensyn til det brede spekteret av hensyn den skal ivareta, og den oppfattes å utgjøre hensiktsmessige overordnede rammer. Nærings- og utbyggingsaktører, planleggere, folkevalgte, representanter for sivilsamfunn og sektormyndigheter – gir i hovedsak uttrykk for at loven gir hensiktsmessige spilleregler og rammer for å avklare vanskelige konflikter.

2.2 Loven er tuftet på en tung arv fra arealplanleggingen, men samfunns- og miljøperspektiver er styrket.
Rettsutviklingen fra loven av 1965 fram til loven av 2008 viser hvilken tung arv fra arealplanleggingen som pbl (2008) bærer med seg. Planlovutvalget (1998-2003) hadde imidlertid ambisjoner om å bidra til et fornyet plansystem der samfunns- og arealplanlegging var tett integrert og der kunnskapsbaserte bærekraftmål og lokalt folkestyre lot seg forene. Til tross for en større ambisjon om å sikre bredere samfunnshensyn, er likevel lovens «tunge» og juridisk bindende planinstrument primært knyttet til arealplanleggingen. I evalueringen foreslår vi derfor å styrke samfunnsplanleggingen gjennom mer forpliktende («skal»-) formuleringer når det gjelder planstrategiens innhold. Vi foreslår også en tettere integrasjon av samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen, ved at «arealstrategi» blir et pålagt element i samfunnsdelen. Studiene viser også at evnen til å ivareta samordning og helhetstenkning er avhengig av kommunens kompetanse og kapasitet. Det er ikke gitt at planfaglig personale med ansvar for de overordnede, samfunnsmessige målsettingene vil nærme seg planutfordringene på samme måte som planleggere med arealfaglig kompetanse.

2.3 Den strategiske vendingen i planleggingen – som loven representerer – er styrket
Nasjonale mål, uttrykt i forventningsdokumentet forutsetter en planlegging som ivaretar en rekke viktige hensyn, som klima/miljø, naturmangfold, folkehelse, verdiskaping osv., samtidig som tverrsektoriell innsats er viktig. Med etter hvert svært mange enkelthensyn blir behovet for strategiarbeid ytterligere understreket.

Plansystemet er med pbl 2008 blitt bedre rigget for å ivareta den strategiske funksjonen, først og fremst med innføring av krav om planstrategi tidlig i valgperioden Planstrategiens anmodning («bør») om å drøfte «strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling» følges også opp i kommuneplanens samfunnsdel der kommunene skal ta stilling til «langsiktige utfordringer, mål og strategier».

Mye av vårt materiale tyder på at det gjøres for lite bruk av de strategiske verktøy som finnes i loven, og evalueringen har derfor følgende innspill til hvordan strategisk styring gjennom planlegging kan styrkes:

A) Sterkere incentiver til å oppdatere og modernisere kommunenes overordnede styringsverktøy: kommuneplanen.  Mye av forklaringen på den omfattende dispensasjonspraksisen er at kommuneplanens arealdel er gammel og utdatert. Om planer skal fungere som redskap for strategisk politisk styring, må de være oppdatert. Kommuneplanen må i større grad bli et strategisk dokument, som brukes som en lokalpolitisk «muskel» i tilfeller der innsendte detaljreguleringsplaner ikke er i henhold til føringene som ligger i kommuneplanens samfunnsdel (med arealstrategi) og arealdel. Vi foreslår å endre § 10-1 første ledd andre setning til «planstrategien skal omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling» istedenfor «bør».

B) Kommuneplanenes samfunnsdelen bør styrkes som strategisk instrument over all plan- og strategivirksomhet i kommunen (og over økonomiplanen) – gjennom å bli et kort, enkelt og godt forankret planinstrument. Samfunnsdelen bør utvikles som et sterkere strategisk styringsinstrument over kommunens virksomhet, og eies som politisk redskap av hvert nytt kommunestyre. Det er derfor gode argumenter for å fjerne det obligatoriske kravet om planprogram når det gjelder igangsetting av arbeidet med samfunnsdelen.

C) Arealstrategi i samfunnsdelen. Kommuneplanenes samfunnsdel bør styrkes som strategisk instrument gjennom å inneholde en arealstrategi - steds- eller byutviklingsstrategi – hvor viktige prinsipper nedfelles (for eksempel mål om fortetting, bærekraftig arealbruk, null-visjon for klimagassutslipp etc) og hvor handlingsretning og prioriteringer forankres.  Disse kan også kartfestes som grovmaskede akser, knutepunkter, nettverk (for eksempel av byrom). En arealstrategi som inngår i kommuneplanens samfunnsdel er nødvendig for å gi en bedre kobling mellom kommuneplanens samfunnsdel og arealdelen.

D) Loven bør inneholde redskap for å ta strategiske områdegrep. Med utgangspunkt i dagens arbeidsdeling, hvor majoriteten av detaljreguleringene er innsendte planer, trengs det fleksible styringsgrep for å sikre helhetlig, demokratisk styring over områdeutviklingen. Vi har stilt spørsmålet om dagens planinstrumenter (områderegulering, kommunedelplan) gir den hensiktsmessige balansen mellom forutsigbarhet og fleksibilitet som et slikt strategisk områdegrep trenger.

D) Sterkere konsistenskrav i kommunenes planverk: Om lovens instrumenter skal fungere for strategisk politisk styring, bør det innføres sterkere konsistenskrav, eventuelt incentiver som belønner konsistens. En ordning av typen «fast-track» (Holth 2018) «belønner» innsendte planer som er i henhold til føringer i overordnede planer.

E) Krav til politikeropplæring: Loven forutsetter folkevalgt lederskap i planleggingen, men kunnskapsgrunnlaget for å delta som folkevalgt er ikke tilstrekkelig ivaretatt. Skal pbl være den lokale utviklingsplattformen i en kommune, må omfanget av, og kvaliteten i politikeropplæringen sikres på en helt annen måte enn i dag.

2.4 Pbl (2008) er langt på vei blitt en felles arena i flernivådemokratiet, men flere sektorlover og tidligfaseutredningssystem må kobles på.

A) Konsistens i flernivådemokratiet

Pbl (2008) er del av et flernivådemokrati, og har langt på vei blitt en felles arena hvor sektorhensyn og interesser møtes. Men vi tar til orde for en bedre sammenheng og konsistens i plansystemet. Utfordringene oppstår primært der hvor det er mangelfulle koblinger til pbl, som tidligfaseutredninger (KVU/KS1 og til sykehusbygg), og tiltak etter energiloven.

B) Pbl (2008) som en felles arena: Koblingene mellom pbl og sektorlovene er svært ulike, noe som gjør det uklart hvorvidt sektorhensyn etter særlover ivaretas eller ikke. Innsigelsesordninger må anses som viktige i samordningen på tvers av styringsnivåer – og styrkes som dette. Et av hovedproblemene er manglende samordning med det som er trukket ut av loven; energifeltet, tidligfaseutredninger i lokalisering av store statlige infrastruktur/bygningsprosjekt (KVU+ sykehusbygg).

I de siste årene har man i tillegg utviklet et nytt avtaleinstrument; «byvekstavtaler», for å få til felles areal- og transportplanlegging som gir bærekraftig by-omlandsutvikling. Denne presenteres i dag som et gjennomføringsinstrument til regional plan, men er ikke underlagt noen av prosesskravene i loven.  Byvekstavtaler og statlige lokaliseringsspørsmål bør imidlertid kobles eksplisitt til pbl, som et gjennomføringsinstrument for regional plan,  med grunnleggende prosedyrekrav knyttet til transparens, medvirkning og etterprøvbarhet (ansvarsutkreving).

c) Den økonomiske og planmessige delen av kommunen må kobles.

Planverket i kommunene må ha en indre konsistens: Samfunnsdelen må sette de overordnede samfunnsmålene – som skal ramme inn underliggende planer – både pbl-planer og eventuelle sektorplaner (som plan for barnevernet etc.). Alt dette skal så knippes sammen og gjenspeiles både i kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen. Vi mener det trengs en direkte kobling mellom kommuneplanens samfunnsdel og økonomiplanen. Vi anbefaler derfor å fjerne handlingsdelen. Da vil det være økonomiplanen som synliggjør hvordan kommuneplanens samfunnsdel blir fulgt opp.

2.5 Loven har behov for å inkludere prinsipper og systemer for å beregne – og fordele – planskapte verdier, for i større grad å sikre økonomisk bærekraftig utvikling.
Det er i dag en utbredt praksis at kommunene bruker mulighetene som ligger i pbl (2008) til å sikre at utbyggere bidrar til å bekoste infrastruktur og fellesinnretninger i nye utbyggingsprosjekt (Nordahl 2018). Studiene har avdekket flere uklarheter ved dagens lovverk, som fører til at aktørene opplever manglende forutsigbarhet. Loven har behov for å inkludere prinsipper og modeller for å beregne – og fordele – planskapte verdier. Dette vil skape mer forutsigbare rammer og bedre instrumenter for byrdefordeling mellom det offentlige og private aktører. Det er også behov for avklaring rundt bestemmelser om utbyggingsavtaler i pbl.

2.6 Planleggingen etter pbl (2008) skal aktivt motvirke sosial ulikhet i helse og i boforhold
Pbl (2008) har en klar ambisjon om at planer etter loven skal sikre en sosialt bærekraftig utvikling, hos dagens og framtidige generasjoner, og aktivt brukes som et redskap for å fremme befolkningens helse, motvirke sosiale helseforskjeller og bidra til å forebygge kriminalitet.  Loven sikrer i for liten grad virkemidler til at kommunene kan gjennomføre boligsosiale mål og ambisjoner. Evalueringen foreslår derfor å at disposisjonsform innføres som reguleringsformål, noe vi for eksempel finner i Danmark. Her gir den nye planloven fra 2015 kommunene rett til å bestemme art og anvendelsesformål i boligbebyggelsen (kap 5, §§ 11b -1). Bestemmelsen skal forholde seg til lokalplanen – og den gir kommunen rett til å bestemme at inntil 25 % av bebyggelsen skal være «allmenne boliger» (§ 15). I tillegg foreslår vi endringer for å fremme kanalisering av et mer aktivt samfunnsengasjement fra lokalsamfunn og tredjepartsaktører inn i planleggingen. Kommunene bør forventes å ha en bevisst strategi for hvordan de systematisk skal sikre medvirkning – og dermed kanalisering av en større bredde av lokalsamfunnets behov, preferanser og erfaringer inn i sin planlegging. I prosessene rundt kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, bør det være krav om medvirkningstiltak som kan karakteriseres som «dialogarenaer».

2.7 Den miljømessige bærekraften må sikres bedre; gjennom at klimahensyn og  og naturmangfold integreres i pbl (2008).
Som en nøytral prosesslov, indikerer funnene våre at pbl (2008) ikke i tilstrekkelig grad sikrer klimahensyn og naturmangfoldhensyn i lokale planpraksiser. Loven sikrer heller ikke et godt nok system for å fange de akkumulerte konsekvensene av arealpolitikken for klimagassutslipp, kulturverdier og naturmangfold. Hensynet til framtidige generasjoner tilsier at klimahensyn må sikres bedre, gjennom pbl (2008). Dersom man fra nasjonalt hold ønsker å sikre klima- og naturmangfoldhensyn bedre i arealplanleggingen, mener vi derfor det er tre komplementære veier å gå. For det første å styrke det lokale plansporet, gjennom å innføre bedre systemer for å fange opp sum-effektene av arealendringene og bitvis planlegging. Dette kan være arealregnskap, som gir oversikt over sumeffektene av arealutvikling (og nye planforslag) for eksempel for klimautslipp, naturmangfold, nærnatur, stier, jordvern, utmark/hyttegrenser. I tillegg må kunnskapskravene styrkes, for eksempel gjennom krav om å bruke nye modeller for utregning av framtidige Co2-utslipp fra nye utbygginger. Vi argumenterer også for å styrke det regionale plansporet, og forsterke planinstrumenter som er hensiktsmessige for å sikre kommunegrenseoverskridende hensyn som helhetlige økosystemer og biotoper, nærmere bestemt regionale planer. Det andre sporet er å styrke rettsvernet til naturmangfoldloven og klimaloven (og koblingen til pbl), gjennom endringer i egne sektorlover, eller også gjennom endringer i pbl (styring av hensynene i formålsparagraf etc). Den det tredje sporet, som vi klart tar til orde for, er å innføre en nasjonal natur- og miljøklagenemd, etter dansk eller svensk modell, for å sikre at intensjonene med pbl (2008), naturmangfoldloven og jordloven ivaretas.

2.8 Forutsetningene for god planlegging er ikke nødvendigvis tilstede.
Lokaldemokratiets nærhet er en styrke, ved at både folkevalgte og planleggere lettere kan trekke på lokal kunnskap og bruke et lokalt erfaringsgrunnlag. Men studien avdekker at kompetanse og kapasitet i små kommuner representerer et betydelig problem i norsk planlegging. Det er også stor variasjon i politisk og folkelig engasjement, kompetanse og kapasitet i kommunene, uavhengig av kommunestørrelse, noe som svekker formålet og ambisjonene i loven.

Pbl (2008) har bærekraftig utvikling som mål, og har søkt å balansere de ulike hensynene (miljø, samfunn, økonomi) mot hverandre, noe illustrasjonen viser.

Pbl 2008 er ikke oppfattet som «noens» lov, men som et noenlunde samlende verktøy for utvikling – og vern. Loven oppleves slik sett å være velbalansert med hensyn til det brede spekteret av hensyn den skal ivareta, og den oppfattes å representere hensiktsmessige overordnede rammer («rules of the game») for nøkkelaktører. Nærings- og utbyggingsaktører, planleggere, folkevalgte, representanter for sivilsamfunn og sektormyndigheter – gir i hovedsak uttrykk for at loven gir hensiktsmessige spilleregler og rammer for å avklare vanskelige konflikter.

Referanser:

• Hofstad (2018) «Å fremme bærekraft gjennom planlegging», kapittel 11 i Hanssen, Gro Sandkjær og Nils Aarsæther (2018) Plan- og bygningsloven 2008 – en lov for vår tid?», Oslo: Universitetsforlaget.
• Hanssen, Gro Sandkjær og Nils Aarsæther (2018) Plan- og bygningsloven 2008 – en lov for vår tid?», Oslo: Universitetsforlaget. (Bok II)
• Hanssen, Gro Sandkjær og Nils Aarsæther (2018) Plan- og bygningsloven 2008 – fungerer loven etter intensjonene?», Oslo: Universitetsforlaget. (Bok I)